“利益博弈”與地方國企改革的突破口

于是，我們開始思考，這次國企改革的動(dòng)力從何而來？改革能給企業(yè)帶來哪些實(shí)實(shí)在在的“改革紅利”？毫無疑問，任何改革都會(huì)對既得利益格局及其獲得和分配方式進(jìn)行調(diào)整。那么，國企改革中的利益相關(guān)者是否看到了自己的“奶酪”？他們各自對改革中“利益博弈”的看法，能否成為改革的動(dòng)力？答案是不同的。

一、國企改革中的“眾生利益”

毫無疑問，國家是這項(xiàng)改革的締造者、領(lǐng)導(dǎo)者和促進(jìn)者。長期以來，國有經(jīng)濟(jì)在宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的地位和貢獻(xiàn)不用說，但國有企業(yè)的長期積累是難以治愈的。這一體制既處于政策因素的頂端，體制內(nèi)結(jié)構(gòu)性矛盾較多，國企的“名”變成國企在政策、資源、金融、市場、人才等諸多要素領(lǐng)域贏得了企業(yè)競爭優(yōu)勢的羨慕，其結(jié)果是國有企業(yè)高成本、低效率、低回報(bào)的經(jīng)營行為被公之于眾，特別是既得利益集團(tuán)已經(jīng)喪失了革命的自我動(dòng)力和能力。面對全球市場需求疲軟和經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，我國宏觀經(jīng)濟(jì)總體上需要“調(diào)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)量、創(chuàng)新發(fā)展模式、創(chuàng)新發(fā)展空間、創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，同時(shí)放緩；這已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面。

這不僅是國家利益，也是國家利益。在國家宏觀層面，沒有改革，就沒有出路。這是改革帶來的新機(jī)遇，也是改革紅利的源泉。然而，改革從來就不是一帆風(fēng)順的。對國企、國資委和地方政府來說，目前只是“你要改革”，而不是“我要改革”。

對國企改革的目標(biāo)和利益有期待。客觀上，他們對國企改革成果的追求與國家的追求高度一致。此外，自上而下實(shí)施國有企業(yè)改革國家戰(zhàn)略的行政任務(wù)，要求地方政府以積極的基調(diào)推進(jìn)國有企業(yè)改革進(jìn)程。但是，受政績觀和既得利益壓縮的影響，地方政府缺乏推動(dòng)國有企業(yè)改革的動(dòng)力。

國資委成立以來，一直背負(fù)著許多尷尬和無奈，這既是體制的無奈，也是改革的無奈。讓一批行政官員來監(jiān)督企業(yè)，別說他們不懂經(jīng)濟(jì)和管理，即使他們知道了，指揮了領(lǐng)導(dǎo)，他們更多的是選擇行政思維來監(jiān)督企業(yè)，主觀上和客觀上與企業(yè)的管理需求都相去甚遠(yuǎn)；另外，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)實(shí)行行政工資制，國有企業(yè)實(shí)行市場化的年薪制。收入水平相差甚遠(yuǎn)，心理差距不小。此外，許多地方政府還把任命國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力交回了組織部門，由地方行政長官說了算。國資委隱形權(quán)力的喪失，令人十分尷尬。這一輪國企改革，疊加在行政改革上，國資委改革的命運(yùn)幾乎已成定局，何去何從仍不明朗。然而，國資委剛剛承擔(dān)了國企改革中的政策起草和設(shè)計(jì)任務(wù)。此外，國資委管理資產(chǎn)和資本也是一個(gè)新課題，其中的利益訴求和博弈需要用改革的勇氣和智慧來解決。

對于國企改革和國家提出的混合所有制改革，大多數(shù)國企決策者是理性支持和認(rèn)同的，這主要是基于他們對國資委現(xiàn)行經(jīng)營管理體制的不滿和怨恨。但是，他們沒有看到國企改革的預(yù)期收益，加上國企高管薪酬限制的趨勢，使得他們沒有看到自己的利益在改革中得到保護(hù)或改善。因此，不少地方國企決策者對改革持“觀望態(tài)度”。

首先要等待。等待地方政府拿出國企改革的具體方案；等待國資委對國有企業(yè)監(jiān)督管理的行政改革；等待混合所有制改革的指導(dǎo)；等待職工所有制的政策邊界；等待高管薪酬與市場。。。國企改革的實(shí)施者和實(shí)施者選擇了改革最意想不到的“被動(dòng)等待”。

其次再觀望：只有國有企業(yè)決策者充分深刻地理解這一輪國有企業(yè)改革的初衷和方向，才能為改革設(shè)計(jì)出具體的行動(dòng)方案。遺憾的是，目前國企改革的政策還沒有對混合所有制制定出更具約束力的政策，客觀上難以全面給出混合改革的意見。因此，我們看到許多國企高管們“混而變，為混而變”，究竟是企業(yè)參與什么樣的混合和變化？這是一項(xiàng)有利可圖的生意嗎？或者你打算退出一個(gè)你甚至不想做的生意？在觀望中，用怎樣的對策應(yīng)對變化多端的政策“小算盤”。

目前，國有企業(yè)高管理性地認(rèn)同和支持改革，期望通過改革扭轉(zhuǎn)影響企業(yè)效率的行政干預(yù)，給國有企業(yè)帶來更加貼近市場的發(fā)展環(huán)境。在感性方面，他們選擇了等待和等待，被動(dòng)地等待行政力量的推動(dòng)或命令，因?yàn)樗麄儧]有積極設(shè)計(jì)和推動(dòng)改革的動(dòng)力。

可以說，在現(xiàn)行國有體制下，國有企業(yè)的干部職工是既得利益者。許多國有企業(yè)“人力成本高”，歷史包袱吞噬了“經(jīng)營利潤”，使國有企業(yè)喪失了市場競爭力，許多國有企業(yè)干脆退出競爭領(lǐng)域。目前的政策是“限制高級(jí)管理人員的工資”，中層干部和職工的工資不受限制，而國有企業(yè)正是龐大而不斷壯大的中層干部隊(duì)伍，其從業(yè)人員總數(shù)及其長期享受遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于自身的價(jià)值貢獻(xiàn)和市場薪酬水平，已成為國有企業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)。這是造成長期低效率、超編、高成本和低投資回報(bào)的直接原因。究其根本原因，在于政府和電力部門的行政干預(yù)，使得國有企業(yè)持續(xù)超編。因此，大多數(shù)干部職工擔(dān)心改革，既擔(dān)心自己的高收入福利待遇在改革中受到既得利益者的調(diào)整和壓縮，并期待在國企改革和混合所有制改革中有幸參與職工持股計(jì)劃，獲得遠(yuǎn)高于薪酬的長期投資回報(bào)。

二、只有避免“利益博弈”，才能帶來“改革紅利”

任何改革都不可避免地面臨著成敗的結(jié)果，這種國有企業(yè)改革也不例外。如果改革過程中涉及的利益相關(guān)者之間的“利益博弈”不能得到妥善處理，改革促進(jìn)者、參與者和實(shí)施者不能按照改革的原則和要求實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，失敗是不可避免的。這樣的結(jié)果將比沒有改革更糟糕，改革紅利將是一張空白支票。

所謂“利益博弈”是所有利益相關(guān)者在地方國企改革過程中，地方政府、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、國家行政機(jī)關(guān)、干部職工以“以當(dāng)?shù)貙?shí)際利潤最大化”為動(dòng)力，在國家“國有企業(yè)選擇更加嚴(yán)峻、后果更加嚴(yán)重”的改革戰(zhàn)略框架和地方國企改革制約下的行政指揮部署。其最大的特點(diǎn)是“被動(dòng)跟進(jìn)，然后不主動(dòng)推進(jìn)”，是“聽口令做事，而不是創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)國企改革的實(shí)施方案”。

所謂“利益整合”就是所有利益相關(guān)者在地方國有企業(yè)改革過程中，地方政府、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、行政人員和員工都要最大化整體利益和目標(biāo)，以效益最大化為原則，最大特點(diǎn)是給予。以實(shí)際利益或犧牲地方（部門）為出發(fā)點(diǎn)，回歸以“國有企業(yè)市場化和行政價(jià)值”為本質(zhì)的具體改革方案設(shè)計(jì)，創(chuàng)新、創(chuàng)新、大膽創(chuàng)新國有企業(yè)發(fā)展模式，創(chuàng)新國有企業(yè)發(fā)展空間，創(chuàng)造國有企業(yè)發(fā)展動(dòng)力。

可見，利益博弈必然導(dǎo)致共輸局面，使得這一輪國企改革流于形式，難以取得成效；利益整合必然產(chǎn)生雙贏，實(shí)現(xiàn)長期可持續(xù)的整體利益，為所有利益相關(guān)者實(shí)現(xiàn)更大的改革紅利。

三、國有企業(yè)改革如何突破“利益博弈”

地方國企改革只有突破所有利益相關(guān)者的“利益博弈”困境，才能給所有利益相關(guān)者帶來真正的“改革紅利”，否則，國企改革必然成為一場轟轟烈烈的“走過場”。這需要改革的勇氣、智慧和戰(zhàn)略。

我們認(rèn)為，要采取以下措施解決國有企業(yè)改革中的困難，使各方的“利益博弈”走向“利益整合”，使地方（部門）利益服從全局，當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)利益服從全局為了長遠(yuǎn)的客觀利益。

1.加強(qiáng)對國有企業(yè)改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，共同樹立改革愿景

地方政府要在國家“十三五”戰(zhàn)略框架內(nèi)，以推進(jìn)國有企業(yè)改革為指導(dǎo)思想，成立“國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，避免把國有企業(yè)改革的規(guī)劃和布局交給單一的“國資委”（利益相關(guān)者）。同時(shí)，以國家行政改革和供給側(cè)政策為基礎(chǔ)，把本地區(qū)國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，形成清晰、具體、科學(xué)、系統(tǒng)的國有企業(yè)改革愿景和藍(lán)圖，為國有企業(yè)改革中各利益相關(guān)者制定各自的改革任務(wù)，從而減少利益博弈的機(jī)會(huì)和空間。

2.明確“利益整合與處置”原則，并用政策加以鞏固

“國企改革領(lǐng)導(dǎo)小組”在政策允許的范圍內(nèi)，全面負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃國企改革中各利益相關(guān)者的“利益整合與處置原則”。

國資委利益：未來地方政府如何建立國資委的組織、職能定位、管理權(quán)限和監(jiān)督模式？這就需要結(jié)合國家行政體制改革同步推進(jìn)，并提出明確的整合和配置原則。

雖然地方政府的利益，地方國有企業(yè)是從屬于地方政府的國有資產(chǎn)，但如何約束地方政府對國有企業(yè)的行政干預(yù)，杜絕行政行為或行政不作為，如何杜絕地方政府的干預(yù)和權(quán)力腐敗，既要保證國有企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，又要在改革和市場化的決策中，明確提出國有企業(yè)如何保障地方政府擁有國有資產(chǎn)權(quán)益”。

地方國企：在這輪國企改革中，國企高管的利益最不可能被提出來，但他們才是真正的主要利益相關(guān)者。這并不是否認(rèn)“限制國企高管薪酬的趨勢”，而是如何跟上國企高管薪酬市場化的步伐，應(yīng)該建立什么樣的機(jī)制來保證這一點(diǎn)？同時(shí)，對國有企業(yè)中干部職工的工資福利，本就高于市場水平和價(jià)值貢獻(xiàn)的部分，該如何處置？更深層次的問題是員工所有權(quán)問題。高級(jí)管理層能擁有股票嗎？員工能擁有股份嗎？你能擁有多少？如何管理？如何退出？這些都是非?，F(xiàn)實(shí)的利益沖突，迫切需要出臺(tái)具體、明確、指導(dǎo)性的相關(guān)政策。

如何處理地方國企內(nèi)部與國企改革相關(guān)的各利益相關(guān)者的具體利益？應(yīng)該堅(jiān)持什么原則？僅僅想了解是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要固化成國有企業(yè)改革的指導(dǎo)性具體政策，便于操作，這是國有企業(yè)改革取得成功、收到實(shí)效的關(guān)鍵。

3.創(chuàng)新“從資產(chǎn)管理到資本管理”的監(jiān)管新模式

目前，國有企業(yè)改革在國家政策層面、輿論層面、認(rèn)知層面都有了一定的基礎(chǔ)，但在實(shí)踐層面上推進(jìn)改革的成功還遠(yuǎn)未達(dá)到。這尤其體現(xiàn)在政府重視不夠，國資委監(jiān)督管理理念滯后，國資委習(xí)慣于對資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，但對資本管理不熟悉。國有企業(yè)習(xí)慣于監(jiān)管資產(chǎn)，卻不知道如何獲得監(jiān)管資本?？谔?hào)喊出來，很容易，接下來怎么著陸，大家都不知所措。這是因?yàn)樵诟母镩_放的幾十年里，地方國企在資產(chǎn)管理方面比資本運(yùn)營方面做得更好。源于以往國有資產(chǎn)“保值增值”的監(jiān)管理念，即以保守主義和保守主義為主的零風(fēng)險(xiǎn)偏好型。例如，當(dāng)資產(chǎn)增值時(shí)，管理人員拿你的工資，資產(chǎn)就會(huì)損失和貶值，你就會(huì)被問責(zé)。因此，許多國有資產(chǎn)不能按照市場規(guī)律進(jìn)行處置和管理。于是，許多國企領(lǐng)導(dǎo)人開始關(guān)注“淡馬錫”模式。

因此，研究和探索地方政府和國有企業(yè)如何從經(jīng)營資產(chǎn)向經(jīng)營資本轉(zhuǎn)變，是地方國有企業(yè)改革的必然選擇，是國有企業(yè)改革成功的一個(gè)新課題。

4.確定“國資委行政改革”的改革目標(biāo)和時(shí)間表

國資委改革雖然屬于行政體制改革，但客觀上制約了國有企業(yè)改革的步伐和效果。國資委到底是不是要退出？放權(quán)？在國家層面上，還沒有定論。國資委雖然不是國企改革的直接經(jīng)濟(jì)利益方，但其所依附的行政權(quán)力和監(jiān)督理念在很大程度上難以回歸，無法滿足提高國企質(zhì)量和效率的現(xiàn)實(shí)要求，更不能滿足國企的發(fā)展要求。因此，確定國資委行政改革的具體方向、目標(biāo)和時(shí)間表，客觀上決定了這一輪國企改革的成效。

5.研究“國有企業(yè)市場化對接”的范圍和政策優(yōu)勢

盡管國有企業(yè)在資源獲取、政策支持、融資成本、人才獲取等方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于民營企業(yè)。但許多地方國企清楚地意識(shí)到，在市場競爭激烈的領(lǐng)域，它們無法與私營企業(yè)匹敵。為什么？問題是，國有企業(yè)被賦予了太多的政府責(zé)任，盡管其決策者有建設(shè)現(xiàn)代國有企業(yè)的主觀愿望，但這種愿望往往導(dǎo)致擴(kuò)張，而不是市場競爭力。因此，如果國有企業(yè)改革不能使國有企業(yè)擁有符合市場規(guī)律和現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理的科學(xué)機(jī)制，那么，國有企業(yè)改革就很難取得成效。

因此，這輪國企改革，需要“國企薪酬水平和績效考核體系應(yīng)該如何與市場接軌”？怎樣？如何通過現(xiàn)代公司治理機(jī)制對國有企業(yè)參與的混合所有制改革進(jìn)行監(jiān)督？國企高管？國企職工能擁有股份嗎？”對相關(guān)問題進(jìn)行專業(yè)研究，給予明確的指導(dǎo)和解答。

6.引進(jìn)“外部中介機(jī)構(gòu)”，加大創(chuàng)新研究力度

面對這場深刻而全面的國有企業(yè)改革，無論是地方政府、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，還是國有企業(yè)需要解決的問題都會(huì)非常復(fù)雜，而且都是在不同的層面、不同的領(lǐng)域成為利益相關(guān)者，他們不僅僅是在觀念上解決不足的問題，在專業(yè)性和方法論上也不夠；改革創(chuàng)新的力度明顯受到實(shí)際利益的制約。國有企業(yè)改革，無論是地方政府、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，還是地方國有企業(yè)，都要通過引進(jìn)外部顧問來系統(tǒng)、科學(xué)、專業(yè)地研究改革過程中遇到的關(guān)鍵問題，這是進(jìn)步的最短路徑，也是國有企業(yè)改革必須付出的代價(jià)之一。